五、结语：民法学界与宪法学界共同努力建设我国的民事法律体系民法典的科学性当然首先体现在民法典自身的设计是否科学地反应了民事规律，这毫无疑问地要借助于民法学家的睿智，但同样不能忽视的是，若是民法典的制定权限和程序存在宪法上的瑕疵，也会为民法典的合宪性与正当性留下隐患。
我国既有的民法立法没有充分注意宪法的约束作用，这给未来《民法典》的编纂留下了合宪性隐患因此，诸如党与人大、政府、司法机关等国家机关的关系需要正常化、规范化、制度化、需要制度予以规范，在操作层面予以落实。
{1}上述5次使用的中国共产党领导一词均出现在序言里，条文中没有出现这一表述。我国将长期处于社会主义初级阶段。此外，需要强化对执政行为的研究。具体化的关键是制度化，制度化又包括了法律化这一内涵。3.领导权与执政权是什么关系？特别是能不能从宪法序言中党的领导直接推导出执政权，因为人们一般认为权力必须由法律明确授予，而不能被推导。
同样，执政权作为一个独立的文字，在现行宪法中不存在。二是发挥国家机关中党组的作用。为此，就必须从法理上回答行政诉讼司法建议运用的限度问题，即司法建议在行政诉讼中的具体运作空间。
究其原因，主要还在于面对强大的行政权力，司法建议根本起不到应有的保障作用。作为一种刚性的司法处理方式，行政判决虽然能够起到定纷作用，但未必就能够实现止争效果，更无法保障案结事了。针对实践中屡屡出现的司法建议石沉大海的现象，一种赋予司法建议强制效力的呼声在司法界渐起。尽管这种封闭对抗型的行政诉讼制度也曾历经了短暂的辉煌，但强行政、弱司法的体制格局几乎注定了这种单兵突进式的制度变革会受到挫折。
进入专题： 行政诉讼 司法建议 。立法完善是指，三大诉讼法明确规定人民法院的司法建议权，将司法建议制度置于总则或专章详细规定。
[24]参见肖源：《司法建议陷入石沉大海窘境》，《人民法院报》2010年8月30日。【注释】[1]笔者于2010年8月10日在中国知网的中国期刊全文数据库中以司法建议为篇名对1980—2010年间发表的论文进行检索，结果为169篇。裁判引导型司法建议的出现固然体现了行政案件处理方式上的创新，但也存在架空行政诉讼法、排斥调解和规避合法性审查职责的危险。以江苏省为例，该省近年来不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境，已经形成了推进行政审判司法环境良性循环的江苏模式。
然而，20年来我国社会的急速转型已经显示出这种对抗式行政审判模式的严重不足，而包括最大限度地采取协调方式处理行政案件、实现行政机关负责人出庭应诉制度化、建立健全司法与行政良性互动的机制以及司法建议制度在内的各种行政审判新政的实施恰是司法系统对传统行政审判模式的适度调校。这两种方式各有优点，法院可以根据具体情况的轻重缓急加以选择适用。就功能主义的立场而言大致有如下四种类型的行政诉讼司法建议。与《行政诉讼法》第65条第3款中有关司法建议的规定相比，《解释》第59的规定具有两方面的明显进步：一是将司法建议的发送对象扩大到被告，建立了司法与行政之间更为直接有效的对话与沟通平台。
行政诉讼司法建议制度的运作成效并不完全以行政机关的回复率为衡量标准，司法建议能否有效说服行政机关才是问题之关键。诚如学者所言，除了传统的争端解决功能之外，现代法院还具有权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。
该案从立案到协调结案仅用了11天时间，既有效促进了行政机关依法行政，又为当事人解决了实际问题，从而取得了非常好的社会效果。正如美国学者米尔伊安·Ｒ．达玛什卡所言：……在到本土经验之外去寻找创新的启迪的过程中，承担着改革重任的各国法律家们总是很容易为一些他国的制度设计所吸引，因为这些制度可能体现着较为健全的原则或者表现出良好的意图。
四、行政诉讼司法建议有效性之保障机制目前行政诉讼司法建议的工作不仅开展得还不平衡，而且缺乏跟踪和督促，落不到实处。因此，对于这两类司法建议，接收行政机关应当负有落实反馈的义务。例如，有研究者认为，重构我国的司法建议制度，理念更新是前提，立法完善是根本，制度衔接是保障。通过对行政诉讼司法建议制度文本变迁的追溯和实践运作的观察，不难发现原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度，成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书。[25]其实，行政诉讼司法建议的形成过程也就是法院在行政裁判之外针对特定问题进行法律论证和政策阐释的过程，需要法官在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间较高层次上的对话互动机制。这些功能各异的行政诉讼司法建议，或为政府部门加强管理、堵塞漏洞献计献策，或为民众权益保障提供间接司法帮扶，或为行政案件协调解决穿针引线，或为未来可能出现的行政纠纷提供防范警示，从而使行政审判活动更加积极地贴近现实，真正回应民众的利益诉求。
[17]正是在这样的政治宣示和强力推动下，我国行政审判制度一开始就呈现出类似英美国家的以明晰是非曲直、司法对抗行政为导向的基本特质。[16]参见赵俊梅：《白皮书依法行政助推器》，《人民法院报》2010年3月12日。
[4]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第469页。法院一旦陷入无原则的和稀泥或者与被告共谋压服原告撤诉，则可能从根本上葬送原本脆弱的行政诉讼制度。
从受理立案到判决结束直至最后执行，法院在行政诉讼的任何环节都可提出司法建议，并不受诉讼程序和法律时效的约束。三是完善回访机制，防止一纸空文。
[20]（3）即便经过审查发现被诉具体行政行为存在违法或明显不当的情形，法院仍然享有是否提出及在何范围提出司法建议的裁量自由。但是，就行政审判而言，由于案件绝对数量本来就少，加之协调结案之风盛行已久，因此传统的考核机制已经难以适应行政审判工作的实际需求。例如，在一起拆迁补偿裁决纠纷中，一户拆迁户有3口人，夫妻二人均为行动不便的残疾人，老人已70多岁。在我国法官队伍整体素质尚不够理想、不同地区司法观念存在较大差异的背景下，片面追求行政诉讼司法建议的回复率甚至将回复率视为开展行政诉讼司法建议工作好坏唯一标准的做法既无必要也无可能。
其实，早在2009年11月，最高人民检察院就已经率先下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议的制作原则、发送对象、主要内容、适用范围、发布程序及督促落实等作出了一揽子规定，值得最高人民法院借鉴。但是，由于行政程序法制本身的不健全，具体行政行为存在程序瑕疵的情形还广泛存在。
（3）确定行政诉讼司法建议考核时间。[27]笔者基本赞同上述主张，毕竟《通知》只是一份普通的司法文件而已，且其内容更多具有宣示色彩，远不能满足司法实践的需要。
从这个意义上来说，作为一类行政法律文书的行政诉讼司法建议确实是一种配角。对开展司法建议工作突出的有关单位和个人，要给予表彰和奖励。
[18]［美］米尔伊安·Ｒ．达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，致中国第2页。其中的做法之一就是积极开展行政诉讼司法建议工作，注重司法建议的规范化管理。近几年来，伴随着《撤诉规定》、《通知》等司法解释和司法文件的发布，另两种模式的行政诉讼司法建议迅速得到了广泛运用：一是法院通过司法建议促成被告改变其行政行为，最终实现以原告撤诉的方式结案。在这方面需要改变目前流行的年度考核办法，因为行政诉讼司法建议包括个案式和综合式两种情形，对某些具有现实影响力的司法建议应当及时予以表彰，从而营造良好的氛围。
在这种新形势下，司法机关以更加积极的姿态主动介入社会经济生活之中，力求通过司法活动达到有效化解和预防纠纷、促进经济平稳较快增长的目的。它不仅能够对特定的行政机关产生警示作用，而且对其他行政机关践行依法行政、对公众了解行政机关的执法水平都具有重要的参考价值。
但是，结果却未能如愿，因为法院认为房管部门裁决安置楼层的高低属于其自由裁量范围之内，法院无权进行审查。[14]陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。
政府公报不得拒绝法院发表公告。因此，在传统行政审判模式的变迁过程中，司法建议制度无疑将会获得更为广泛的运用。
